投标保证金是投标人为了完成投标工作，根据招标人及招投标管理中心的工作要求而交纳的一种责任保证金。在实际操作中,保证金的数额往往与招标数额构成比例关系，一般而言，招标数额越大，规模越大，分标段也越多，保证金数额也越多。保证金账户设在招投标管理中心，由招投标中心管理。这个账户的资金只是过渡资金，招投标工作结束后，全额返还给投标人。招投标中心只是临时代管，该账户的收入和支出不纳入招投标中心的统一核算。审计过程中，笔者发现，由于这处资金不是财政资金，所以不被监管部门重视，因此隐含有多层的管理风险，亟待引起高度重视

一、存在问题

一是账户资金总量大。尽管该账户属过渡户，资金只是临时存放，但由于该账户资金与区域内投资额度相关联，账户进出的资金总量却很大，而且账户的经常性余额也大。以某县招投标中心账户为例，2013年该账户进出资金总量为3.4亿元，2014年为0.9亿元；2013年该账户经常性余额为3900万元，2014年为1600万元。 此外，由于该账户资金总量与区域内投资总额构成比例关系，所以透过这个账户可以观察区域内固定资产投资的总体规模，甚至可以观测当地经济发展的活跃程度，这是这个账户的潜在价值

二是账户利息量大。该账户因资金流量大所产生的利息量也很大，审计发现，某县招投标中心的资金利息累计高达130万元，该账户因收支不纳入统一管理，利息也一直没有作为收入纳入统一核算，更没有纳入预算统一管理，而是作为沉淀资金一直游离于预算管理之外。

三是账户附加权益大。因为资金量大，该账户资金成为各金融机构争相揽储的对象，金融机构为争取大额存款，无偿为揽储大户提供办公场所，免费提供交通工具，甚至派专人进驻，专门从事存款业务的存取及清算。存款越多，越是金融机构争取到对象，存款的附加权益也越大。

四是管理机制不健全。该账户资金实质上是投标企业的资金，从性质上讲，不属于财政性资金，在监管层面上，不能套用财政性资金的监管体制。正因为该资金的特殊性质，目前还没有形成一套完善的管理体制，所以存在监管风险。主要表现在资金的存放及利息的计算上。因此，重视该账户，加强监管，防范风险，在此基础上再发掘该账户的经济观测价值，具有重要的现实意义。

二、审计建议

（一）加强监督，统一管理。保证金账户可以是独立的，也可以与单位的收支账户并行。但不能与单位总账不联系，否则变成了账外账。所以，应将保证金账户纳入总账统一管理，与总账一起上报，在总账的框架下统一接受财政、审计等部门的监督。

（二）归集收入，统一核算。保证金账户资金总量大，所产生的利息量也大，保证金的利息应作为预算外收入（返还给投标人利息除外）上缴财政，纳入预算安排，将角落的沉淀资金用活用好，发挥资金的更大作用。

（三）创建杠杆，统一调度。管理部门应该重视这项工作，将保证金变成银行与财政之间联系的桥梁或杠杆，盘活用好保证金，利用保证金的存放与利率的高低，促使银行之间相互竞争，调动银行更好地服务当地经济建设。  

（四）搞好分析，规范报送。保证金账户里隐含有很多有价值的信息，用好发挥好，是能够为经济建设服务的。一是总量分析对比。通过资金总量对比，观察资金增减变化情况，可以分析出固定资产投资的活跃程度，进而分析全社会经济活跃程度。二是结构分析。通过投标项目的方向，可以分析判断社会投资的主要方向。这些有价值的信息可以为政府宏观决策提供依据，为引导社会投资、调整产业结构提供参考，还可以将保证金引入大数据分析中去，更深层次服务于经济建设。

延伸了解：投标保证金，可能要说拜拜！

长期以来，在招投标中，保证金制度备受诟病，保证金被占用、挪用等违规违法行为屡屡发生，企业因投标，导致大量资金被占用，且周期很长，负担过重，不利于企业特别是中小企业的发展。

保证金制度已经不能适应招标采购“放管服”改革的要求，一系列举措的出台，预示着保证金制度正在加快退出历史舞台！

去年，招投标领域进行了一系列的改革。不论是国办函〔2019〕41号文明确提出取消没有法律法规依据的投标报名，还是各地陆续发布通知在政府采购活动中，都提出了不得收取投标保证金。

不难看出，取消投标报名、取消投标保证金已是大势所趋。

2020年6月1日，浙江省住建厅、发改委等11个部门联合发布《关于在全省工程建设领域改革保证金制度的通知》，6月30日起实施。

建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算以及拖欠工程款的理由，不得以审计结果作为政府投资项目竣工结算依据；

2020年6月30日后，招标的政府投资项目全面推行工程保函缴纳投标保证金、履约保证金和工程质量保证金；

2020年6月30日起，农民工工资保证金全面推行以工程保函方式缴纳。已经以现金缴纳的上述保证金可用工程保函替换。

2、2020年6月30日后招标的政府投资项目降低保证金缴纳金额，其中

投标保证金不得超过50万元；

履约保证金不得超过中标合同金额的2%；

工程质量保证金的预留比例不得超过工程价款结算总额的1.5%。

3、实行保证金差异化缴纳。

6月30日起，信用评价结果最高等级的建企可免缴政府投资项目的投标保证金；

实名制管理到位、连续两年未被欠薪立案且未纳入严重失信名单的建企，免缴农民工工资保证金；

被欠薪立案的建企，提高农民工工资保证金缴纳金额，最高不超过3倍。

湖南鼓励以承诺代替投标保证金！

3月17日，湖南省住建厅发布《关于切实做好新冠肺炎疫情防控期间企业开复工工作的通知》，明确提出：招标人不得要求项目负责人必须到场。鼓励招标以投标承诺代替投标保证金、保函担保。

山东催促534家企业办理退付保证金

3月9日，山东省公共资源交易中心发布公告，催促相关供应商接收退付的保证金，截至目前尚未退付的投标保证金和履约保证金，中心再次通知各投标企业和供应商2020年3月31日前办理退付。

据悉，山东省在2019年6月底就发布《山东省财政厅关于取消政府采购投标保证金等有关事项的通知》。规定从2019年7月1日起，全省政府采购活动不得向诚信记录良好的供应商收取投标保证金。

履约保证金方面，采购代理机构代理山东省各级政府采购项目不得收取履约保证金。鼓励采购人根据项目特点、供应商诚信等情况免收履约保证金或降低缴纳比例，并在采购文件中予以明确。采购人不得以供应商事先提交履约保证金作为签订合同的条件；不得拒收供应商以银行、保险公司出具保函形式提交的履约保证金。对于后付费项目，原则上不再收取履约保证金。

目前在“招投标”的法律规定上，没有规定需要投标报名，即投标报名是没有法律法规依据的“招投标”操作习惯。

国办函〔2019〕41号，明确提出：

精简管理事项和环节。系统梳理公共资源交易流程，取消没有法律法规依据的投标报名、招标文件审查、原件核对等事项以及能够采用告知承诺制和事中事后监管解决的前置审批或审核环节。

早在之前国家发改委和住建部等八部委公布第20号令《电子招标投标办法》中也明确规定：除本办法和技术规范规定的注册登记外，任何单位和个人不得在招标投标活动中设置注册登记、投标报名等前置条件限制潜在投标人下载资格预审文件或者招标文件。

按照以往惯例，进行交易的工程建设招投标等项目，交易流程中均存在“投标报名”环节。设置“投标报名”环节和报名期限，由此可能致使投标报名不充分，投标人获知招标信息较晚而错过了报名时间。同时，容易泄露潜在投标人名单，易导致串标、围标和劝阻其他投标人放弃投标等行为的发生。

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2019年7月住建部、发改委、财政部、人社部、人民银行、银保监会六部门联合发布《加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度》（建市【2019】68号）明确提出：

推行工程保函替代保证金。 对于投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，建筑业企业可以保函的方式缴纳。同时强调现金保证金：严禁将现金保证金挪作他用，保证金到期应当及时退还。农民工工资支付担保是“见索即付”的独立保函。支持多个担保保证人开展业务，保证公平竞争！并全面公开企业资质、人员资格、工程业绩、信用信息以及工程担保相关信息。

四大亮点：

住建部、发改委、财政部、人社部、人民银行、银保监会六部门联合发文力推，齐抓共管！

支持多个担保保证人开展业务，保证公平竞争！

农民工工资支付担保是“见索即付”的独立保函！

全面公开企业资质、人员资格、工程业绩、信用信息以及工程担保相关信息。

1、现金保证金：严禁将现金保证金挪作他用，保证金到期应当及时退还。

2、农民工工资支付保函，全部采用具有见索即付性质的独立保函，并实行差别化管理。

3、招标人要求中标人提供履约担保的，应当同时向中标人提供工程款支付担保。

4、招标人到期不按规定退还投标保证金及银行同期存款利息或投标保函的，应作为不良行为记入信用记录。

5、在办理施工许可时，建设单位应当有满足施工需要的资金安排。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。

6、加大信息公开力度。全面公开企业资质、人员资格、工程业绩、信用信息以及工程担保相关信息。

各地发文明确取消“投标报名”

北京：取消现场投标报名，推进电子投标。

广西：2019年8月30日前，取消招标报名环节，全面实现使用电子标书，实现招标文件网上下载。

江西：取消投标报名环节，推行网上无记名方式购买标书、图纸；

南宁：取消政府采购项目在市公共资源交易平台网上报名环节，即取消项目开标前设置供应商信息登记和网上报名要求。

河北：2019年10月14日河北省发文明确：对于没有法律、法规依据的投标报名、招标文件审查、原件核对等事项和环节，一律取消。

……

政采“不得收取投标保证金”，各地已陆续发文

河南：自2019年8月1日起，在全省政府采购货物和服务招投标活动中，不再向供应商收取投标保证金。非招标采购方式采购货物、工程和服务的，也不再向供应商收取投标保证金。

深圳：自2019年8月15日起，深圳市政府采购中心停止收取投标保证金和履约保证金，市政府采购中心同时为所有注册供应商开放投标权限。

广州：新发出采购公告的政府采购项目，不再收取投标保证金。

河北：单项或批量采购预算金额一次性低于河北省政府采购公开招标数额标准（200万元）的政府采购货物和服务类项目，采购人、采购代理机构不再收取投标保证金。

北京：《通知》明确：取消现场投标报名，推进电子投标。

广西：2019年8月30日前，取消招标报名环节，全面实现使用电子标书，实现招标文件网上下载。

江西：全面实行招标投标电子化和信息化；严格招标信息公告和中标结果公示环节审查；取消投标报名环节，推行网上无记名方式购买标书、图纸......

山东：自2019年7月1日起，全省政府采购活动不得向诚信记录良好的供应商收取投标保证金。

浙江：自2019年6月1日起，全省政府采购货物和服务招标投标活动不得向供应商收取投标保证金，非招标采购方式采购货物、工程和服务亦同。

湖北：在政府采购活动中，采购人、采购代理机构不得收取投标保证金。