朱海燕 唐义龙 / 文；内审网 / 整编

生态环境专项资金是助力地方生态文明建设的有力支撑，是绿色低碳发展的现实需要。为贯彻落实生态文明建设，打好污染防治攻坚战，各级审计部门多次开展了生态环境专项资金审计。本文结合近几年审计工作经验，阐述生态环境专项资金审计中发现的问题，并分析了问题的原因，对审计重点、审计方法进行了探讨，以发挥审计在推进绿色低碳发展中的作用。

生态环境专项资金类别有大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治、农村环境综合整治等，包括集中式饮用水水源地保护、污水处理提标改造、工业炉窑综合治理、VOCS 综合治理、农村生活污水治理工程、农村环境综合整治、土壤污染源头防控与土壤修复等项目。

一、生态环境专项审计中发现的问题

根据近几年审计结果公告，生态环境专项资金在管理使用过程中，存在以下问题：

1.套取骗取生态环境专项资金。

一是企业或个人出具虚假申报资料、证明材料骗取生态环境专项资金。如某企业利用虚假的土壤修复施工合同骗取土壤污染防治专项资金，审计调查[各类审计方法案例报告模板关注公众号内审网可获取,内审网注]后发现实际未进行土壤修复；

二是企业或个人通过偷工减料、多计工程量等方式套取生态环境专项资金；

三是职能部门通过多头申报、重复申报、报大建小等方式套取生态环境专项资金，用于弥补公用经费不足；

四是主管部门、建设单位公职人员通过肢解项目、规避招投标、直接指定施工方、提前泄漏招标控制价等方式，内外勾结，谋取私利。

2.职能部门履职不到位。

一是将资金分配给不符合生态环境专项资金使用范围的企业或项目，如达标排放、规范化建设等属企业事权类的项目。

二是工业企业污染修复治理项目，未按照环境保护法规定的“谁污染谁治理”原则，收取或扣减污染治理费用，而允许企业申请生态环境专项资金并审核通过。

三是建设单位项目施工管理不严，生态环境项目工程质量存在问题，如地面塌陷，工程主体开裂等，主管部门、建设单位及监理单位未及时采取措施。

四是项目招投标管理不规范，投标单位串通投标，围标、串标、陪标现象普遍。

3.生态环境项目资金绩效不佳。

一是由于前期论证不足、选址不当等原因，项目推进缓慢或无法继续实施，导致生态环境专项资金滞留或闲置，部分资金滞留闲置长达两年以上。

二是滞留或闲置的生态环境专项资金，地方财政收回统筹后用于弥补地方政府财力不足、经费不足等非生态环境项目。

三是项目设计目标规模与实际需求不匹配，实际运行数据远低于设计目标与规模。如在某农村污水处理项目中，项目设计的日污水处理量为500T，当地实际能收集到的日污水量只有100T，而项目后期运维费用又按设计的日处理量500T 支付，造成多支付运维费用。

四是项目后续运行维护不到位，未实现项目绩效。部分项目由于没有后续运行维护，建成后未投入使用或长期间闲置，形成“晒太阳”工程；部分项目运维管理不力，投入使用后未达到污染防治效果。

4.失信企业获得专项资金，未有效落实失信联合惩戒。

串通投标等严重失信企业获得大气、水、土壤污染防治等生态环境专项防治资金时有发生，项目招投标过程中，陪标、围标、组团投标、借资质投标、违规分包非法转包，建设单位、招标代理公司与投标单位相互勾结，串通投标现象普遍，相关职能部门未对围标串标、借资质投标等严重失信企业实行有效的联合惩戒。

二、审计中发现问题的原因分析

生态环境专项审计中发现的骗取套取资金，职能部门履职不到位，项目绩效不佳等问题主要原因有以下三方面：

1.绩效管理、激励约束机制还不完善。

生态环境项目绩效目标未实现，后续运维不力，项目长期闲置，究其原因主要是绩效管理、激励约束机制还不健全。地方政府在申请生态环境专项资金时，脱离地方政府实际可用财力，片面追求资金金额、项目数量，项目资金过度依赖上级专项资金，地方配套资金不足，致项目建成后，因地方可用财力有限，运维经费来源有限，项目长期闲置或利用率不高。

2.重发放、轻管理，监管机制还不健全。

生态环境专项资金审计中发现的职能部门履职不到位、项目绩效不佳等问题，主要是因职能部门重资金申报，轻项目后期运行维护跟踪管理，全程实时监管模式尚不完善，生态环境专项资金使用绩效评价体系还不够完善，绩效评价结果运用不广泛，对绩效好的生态环境项目倾斜不够。

3.职能部门间信息不畅通，联合惩戒建设还不到位。

生态环境项目招投标过程中，串通投标现象很普遍，究其原因，主要是职能部门间信息不畅通，信息不共享，政府职能部门未将其串通投标的失信行为纳入全国信用信息平台，未对串通投标采取有效的惩戒措施，如取消其参与生态环境领域及其他领域的投标资格等，联合惩戒未能全面落实。

三、生态环境专项审计重点

为提高生态环境专项资金使用绩效，加强项目管理，保障生态环境政策执行落实到位，生态环境专项审计的重点可以从资金流向、建设管理、后期绩效三个方面来关注。

1.生态环境专项资金流向，重点从资金投入、分配、拨付、使用四个环节予以关注。

一是投入方面，关注项目资金投入组成情况，审查地方政府配套、建设单位自筹资金是否到位，是否过度依赖上级专项资金支持。

二是分配方面，关注资金分配依据的科学性、合理性、合规性，有无将资金分配给不符合使用条件的非生态环境、生态环境禁止类或企业事权类项目。

三是拨付方面，关注资金拨付的及时性和真实性，财政等主管单位是否在规定时间内将资金及时下拨，有无滞留、截留，项目单位有无多申报资金、“报大建小”，导致资金闲置在财政或项目建设单位等。

四是使用方面，关注项目建设单位资金使用的合规性，审查项目建设单位有无将生态环境资金挤占、挪用，有无违规用于单位办公经费或其他与项目无关的支出。

2.生态环境项目建设实施管理，重点审查生态环境项目发包程序、招投标、工程质量及结算管理。

一是建设单位项目发包过程的合规性，包括项目的施工、设计、监理、大宗设备采购的发包。建设单位或业主有无直接指定施工、设计、监理等单位，生态环境设备的采购是否进行了招投标或政府集中采购，建设单位有无肢解项目以规避招投标。

二是招投标程序的规范性。审查投标单位有无串通投标、借资质投标、中标单位有无违规分包非法转包等问题，关注投标文书有无雷同或异常一致及规律性差异，投标保证金是否出自同一家企业或个人，不同投标人投标文件有无相互混装等。同时还应重点关注建设单位与投标单位有无串通投标，有无直接或间接向投标人泄露标底、控制价，明示或者暗示特定投标人中标等串通投标行为，建设单位与中标单位内外勾结，以权谋私等问题。

三是工程管理、结算的有效性。审查项目是否按照合同规定工期开工完工，质量是否达到约定标准，是否按项目设计图纸施工，有无偷工减料，虚报工程量情况及监理单位的履职情况。

3.生态环境项目资金绩效方面。

项目资金的绩效情况、生态环境政策的执行落实情况，是生态环境专项审计的核心，这也是全面实施预算绩效管理的要求。

一是项目绩效目标实现情况。根据项目建设内容及预期目标，审查项目有无偏离绩效目标，生态环境专项资金有无实现污染防治效果，重点揭示生态环境项目规划设计与当地生态环境实际需求脱节，预定绩效目标与实际不符或难以实现，资金损失浪费。

二是项目后期运行维护管理情况，重点提示项目建成后无运行，因后期维护管理不力或运维经费不足等致项目长期闲置、利用效率不高问题。

三是生态环境项目数据指标情况。收集项目竣工验收、投入使用后的生态环境数据指标及可行性研究报告和初步设计的数据指标，对比数据审查生态环境效益实现情况。

四、生态环境专项审计方法

生态环境资金专项审计重点有资金流向、建设管理、项目绩效三个方面，针对审计重点，可以使用数据表格、资金流向跟踪等方法开展审计。

1.以数据、表格形式表达项目资金基本情况。

生态环境专项资金大体都是跟着项目走的，即每一笔资金最终是落实到具体项目上，而项目分散在生态环境、城管、林业、乡镇等部门单位。针对这一特点，审计前期先设置好一张项目基本情况表，将资金以项目形式体现。基本情况表以项目为关键词，包括资金类别、金额、指标文件号、立项时间、项目名称、建设内容、总投资额、是否招投标、招投标方式、已支付进度款、计划开工完工时间、实际开工完工时间、未按期完工原因、绩效目标、绩效完成情况、偏离原因等信息。内容应尽量详细，如资金类别可再细分为中央、省级、市级、自筹等，以达到通过数据表格的形式将项目从立项到建成运行情况、资金走向都体现出来，为后期现场审计、数据分析，选取审计疑点做好前期准备。设置严谨的项目表格，能很大程度上节省审计现场时间，同时，从数据表格上就能反映资金滞留、结存、项目进度缓慢等基础性问题。

2.资金流向跟踪审查。

一是查看上级专项资金及地方政府配套资金到位情况，资金到位后财政部门是否及时下拨到建设单位项目上，有无截留、挪用。

二是根据大气、水、土壤污染防治生态环境专项资金管理办法，对照文件规定的资金具体使用范围，查看资金是否都使用在项目上，建设单位有无挤占挪用的情况。

三是审查资金支付凭证、手续的合规性。对生态环境专项资金支付凭证、发票进行鉴别，审查支付手续是否合规，是否按约定的进度支付款项，结合施工单位银行交易明细清单加以辨别，审查资金是否有回流至建设单位或某个人账户，有无虚开发票、内外勾结骗取套取生态环境专项资金。

3.项目实施管理过程审查。

项目实施管理过程审查是生态环境专项资金审计的一个重要环节，一是通过查阅项目相关资料，审查项目从可行性研究、申报、立项到建设施工的各个程序，包括项目是否有立项批复文件，工程设计、预算是否经相关部门批准等。

二是通过查阅招标代理公司招标文件、对比分析投标单位投标文书，审查招投标程序是否合规，有无串通投标行为。审查[各类审计方法案例报告模板关注公众号内审网可获取,内审网注]中标的勘察、设计、施工单位是否具备工程建设所需资质，设备及其他材料供货单位是否经过招投标或实行政府采购。

三是结合审计现场查勘，对照项目工程量清单，审查工程建设中有无虚计工程量、偷工减料，未按设计图纸施工等资金损失浪费及工程质量安全隐患问题。

4.项目绩效实地查勘。

一是现场查看项目建成后是否正常投入使用，通过查看项目近期用电量、用水量等关联数据判断项目有无长期闲置或利用率不高，并分析具体原因。

二是对照项目应实现的绩效目标，现场实地查看是否一一实现，并分析未实现绩效目标的具体原因。对现场无法判断绩效情况的，可以查看近期项目水质监测报告、土壤检测报告、大气监测数据等资料，或审计组视具体情况，现场取样送专业检测机构检测，以判断污染防治资金有无达到土壤治理、水质提升及空气质量改善的目标。

三是现场查看项目后期运行维护管理情况，通过询问项目现场管理员及相关人员，查看项目建成后，有无安排专人负责项目维护管理，查看项目及设备运行维护记录，审查运维的真实性。

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