一、何为工程变更

由于工程项目建设周期长，涉及的经济关系和法律关系复杂、受自然条件和客观因素的影响大，导致项目在实际建设过程中与招投标时相比难免会发生一些改变，这些改变包括设计方案和施工方案的变更、工程量清单数量的增减、工程质量和工期要求的变动、建设规模和建设标准的调整、合同条款的修改以及合同主体的变更等。

二、工程变更的分类

一般来说，工程变更分为设计变更和其他变更两大类。

严格按图施工，当变更的发生影响了原来的设计，首先应考虑变更设计。因各种原因造成的由设计主体发布的工程量变更、工程内容变更、施工工艺变更、工程项目变更、进度计划变更、施工条件变更等称为设计变更。

按照变更发生的原因，工程变更还可分为以下几种情况：

1.业主原因：发包人对工程有了新的要求，如：修改项目计划、项目进度或削减预算等。

2.设计原因：由于设计错漏、设计调整，或因自然因素及其他因素而必须对设计图纸做修改。

3.施工原因：因施工质量或安全需要变更施工方法、作业顺序和施工工艺等。

4.监理原因：监理工程师出于工程协调和对工程目标控制有利的考虑，而提出的施工工艺、施工顺序的变更。

5.合同原因：原订合同部分条款因客观条件变化，需要结合实际修正和补充。

6.环境原因：不可预见自然因素和工程外部环境变化导致工程变更。

7.法律法规原因：法律、法规或者政府对建设项目有了新的要求。

三、工程变更的影响

（一）工程变更对工程进度的影响

当项目的工期目标确定后，为了实现这个目标，承发包双方一定作出了具体的目标分解与进度安排，变更的出现无疑给工期目标的顺利实现带来了影响。

1.新增工程任务需要额外增加工作时间来完成从而导致计划工期延长。

2.工程变更引起的干扰打断了原有的施工节奏，间接引起工作效率下降，导致工作进度延缓。

3.对于一些必要变更，审批手续迟缓影响承包商及时实施变更，从而影响工程进度，导致工期延误和成本增加。

（二）工程变更对工程质量的影响

在建设项目的质量控制过程中，如果变更涉及到结构主体及安全，该工程变更必须按有关规定报送施工图原审查单位进行审批，否则变更不能实施。

（三）工程变更对工程造价的影响

由于工程造价是随着各建设阶段逐步深化、细化、接近而最终确定的，当项目经历了投资估算、设计概算，经过招投标确定合同价时，工程项目的建设程序也推进到建设施工这一步，此时，工程变更的费用直接影响了建设项目工程造价的大小。

1.工程量的增加或减少都直接影响费用的增减。

2.施工方案的改变将导致施工难度的变化和施工成本的增减。

3.设计方案的改变将直接导致费用的改变。

4.变更工作影响工程中的其他任何部分，使得原合同中的单价变得不合理或不合适。

5.变更项目导致发生了其他额外成本。

四、工程变更的控制

工程项目的单件性、长期性与复杂性决定了工程变更无法避免，但是显而易见，合理有序的变更能够促进工程建设三大目标的顺利实现，而随意、无序的变更将极大地影响工程的质量、进度导致项目成本的增加。因此，在工程变更的管理过程中，变更控制的目标不是严厉杜绝变更的发生，而是应该严格控制不合理、不必要的变更，使合理、必要的变更能够有序进行。

如何控制？运用PDCA的管理理念，采取主动控制的方法，从事前、事中、事后三个层面进行全过程管控。

（一）P：计划——利用风险管理理论进行事前控制

风险管理即首先假设将某件事情置于充满风险的环境里，对所有可能出现并产生影响的风险进行辨识、分类、分析，最后通过制定、完善相应制度的办法从源头上抑制风险的发生，对风险进行管理，将风险的影响程度降至最低。

1.工程变更的风险管理首先对工程变更的流程进行梳理，从变更产生的原因、发生的过程及带来的后果三个层面重点寻找所有引起不合理、不必要变更的风险如下：  

（1）不可预见自然因素和工程外部环境变化导致工程变更。

（2）法律、法规或者政府对建设项目有了新的要求引起工程变更。

（3）由于设计错漏、设计调整，或因自然因素及其他因素而必须对设计图纸做修改。 

（4）勘察数据不准确，引起设计有误，从而引起设计变更。

（5）图纸审查不严引起设计变更，带来造价的提高与进度的延迟。

（6）重大工程项目变更程序未经严格审批，可能给企业造成经济损失。

（7）未经审批的《变更申请》及《变更通知单》，可能导致工程变更不符合施工要求，不利于工程质量及成本的管理。

（8）由于工程变更审批不及时，造成工期与成本的损失。

（9）由于承包单位自身的原因引起工程变更，造成工期与成本的损失。

（10）变更的费用未经严格审批，造成造价与实际不符，给发包人带来损失。

2.将上述风险分为市场风险、法律风险、运营风险与财务风险四大类。

上述风险中，风险（1）为市场风险，风险（2）为法律风险，其余均为运营风险，未包含财务风险（见表1）。

3.对风险发生的可能性与影响程度进行评估，将风险分为高、中、低三个等级（见表1）。

从风险发生的可能性来讲，风险（1）、（2）为不常发生风险，其余为常发生风险。从发生的影响程度来讲，只要发生，风险（1）、（2）的影响程度远远高于其他风险。综合考虑以上风险均在中高等级（见表1）。

高、中风险为容易发生且影响程度比较大的，在具体管理过程中应该给予重点关注。

4.针对上述已存在的风险，选择相应的风险管理策略——风险承受、风险规避、风险分担或风险降低。

通常对于市场风险，可以考虑风险分担与风险规避，法律风险可以考虑风险承受，而对于运营风险，大多考虑用风险降低的策略来应对（见表1）。

5.从制度层面完善对风险的管理。当风险完成识别、分析之后，应对风险即是将如何处理风险转化为制度，从制度的层面治理风险。

风险1，若此项目受市场风险影响程度比较大，在签订施工合同的时候，尽量实行严格的投资额包干制，取消工程项目中的不可预见费等做法，这样，在很大程度上可以减少工程施工中的设计变更量，也有效地分担、转移了此类风险。

风险2，为法律风险，则需企业内部时刻关注研究政府新出台的法律法规，尽可能避免损失，当损失不可避免，则需要利用相关法律法规降低损失。这点应该明确计入相关责任部门的部门职责。

风险3、4是由勘察、设计单位自身错误引起设计变更，针对这类风险应推行勘察设计招标制，严格控制设计质量。

风险5是由工程管理过程不严谨造成的，在对工程管理单位的绩效考核中应该作为考核的指标来考虑。

风险6、7、8、9、10则要求必须完善现有工程变更管理制度，制度必须明确包含以下几个方面：

（1）工程变更的处理要求

如果出现了必须变更的情况，应当尽快变更。变更既已不可避免，不论是停止施工等待变更指令，还是继续施工，无疑都会增加损失。

工程变更后，应当尽快落实变更。

（2）工程变更的办理程序

发包人对原设计进行变更，应不迟于14天以书面的形式向承包人发出变更通知书。但是，变更超过原设计标准或者批准的建设规模时，须经原规划管理部门和其他有关部门审查批准，并由原设计单位提供变更的相应图纸和说明。

因承包人的原因对原设计进行变更时，承包单位应就要求变更的问题填写《工程变更单》，送交项目监理机构。总监理工程师根据承包单位的申请，经与设计、建设、承包单位研究并作出变更的决定后，签发《工程变更单》，并应附有设计单位提出的变更设计图纸。承包单位签收后按变更后的图纸施工。

总监理工程师在签发《工程变更单》之前，应就工程变更引起的工期改变及费用的增减分别与建设单位和承包单位进行协商，力求达成双方均能同意的结果。

设计单位提出变更时首先将“设计变更通知”及有关附件报送建设单位。建设单位会同监理、施工承包单位对设计单位提交的“设计变更通知”进行研究，必要时设计单位尚需提供进一步的资料，以便对变更作出决定。

（3）工程变更的审批权限

工程变更主要分为一般工程变更、较大工程变更和重大工程变更。制度中应该对此三类变更进行严格的界定，并规定具体的审批权限，不得越权批准。

（4）工程变更的责任划分

1）发包人提出的工程变更如导致合同价款的增减及造成承包人损失，由发包人承担，延误的工期顺延。

2）承包人擅自变更设计发生的费用和因此导致发包人直接损失，由承包人承担，延误的工期不予顺延。

3）承包人的合理化建议发生的费用及收益，由发包与承包双方约定分担或分享。  

（5）工程变更价款的确定

1）合同中已有适用的价格，按已有的价格变更合同价款。

2）合同中只有类似变更工程的价格，参照类似价格变更合同价款。

3）若合同中无上述两种价格，则由承包人提出适当的变更价格，经监理确认与建设单位协商后执行。

6.落实风险管理责任部门，通过考核激励制度加强管理效果。

制度不落实，一切仅是纸上谈兵。落实风险管理责任部门，将风险管理成果与各单位、各部门的业绩考核紧密连在一起，使风险管理过程能够取得实效。以勘察设计单位为例，需制定一个具体的考核细则将建设项目施工过程中因勘察、设计单位原因产生的设计变更量与勘察设计费紧密挂钩，并在合同中予以明确责任，以促使勘察设计单位提高设计深度、改善设计质量，将设计变更降到最低。

需要说明的是市场瞬息万变，施工现场复杂多变，引起变更的原因也不胜枚举，因此风险管理是一个不断持续的过程，风险库也是一个不断更新与增项的过程，在具体风险过程管理的时候需要带有更多的前瞻性与预测性才能真正将风险的影响降至最低。

（二）D：执行——严格执行规章制度进行事中控制

1.勘察设计阶段，通过招标的方式选择具备实力的勘察设计单位进行设计，防止勘察设计单位实力不够，不能完成勘察设计任务，给发包单位带来损失。

2.加强图纸会审环节的把控，尽量减少因图纸错误引起的变更。

3.在招投标阶段加强把握工程量清单的准确性，不给施工单位在工程量清单上留有缺口。

4.评标时注重对施工单位异常综合单价的审查，防止建设单位在变更发生时因为异常单价承担不必要的损失。应按照相关规定及时与施工单位签订变更单价补充协议。

5.工程变更过程中应加强对变更的处理、变更程序的执行、变更审批权限的履行等过程的管理，杜绝发生不合规的变更。

6.加强设计变更的预结算审核，从费用方面对工程变更进行控制。

7.依据考核管理办法与细则完成对各风险管理责任部门的考核。

（三）C：检查——通过内部审计的方法进行事后控制

为进一步确认工程变更的合理、合规、准确性，在工程变更审计时应侧重以下几个方面：

1.工程变更的真实性

工程变更的真实性审计就是审查工程变更是否客观存在，是否存在虚假变更。通常虚假变更容易混迹于打包工程或存在于隐蔽工程中，因此审计人员应通过仔细审查核对工程记录文档、审批文件或参与重点工程的验收过程等方法来检查验证，取得审计证据。

2.工程变更的必要性

当工程变更确实客观存在时，就需要对工程变更的必要性进行审计。必要性审计主要审查变更的原因是否合理，是否为非变更不可的情况。必要性审计有利于发现承包单位为增加承包费用恶意增加变更的目的，也有利于检查建设单位是否通过工程变更故意提高建设标准，存在铺张浪费现象。

3.工程变更的合规性

工程变更的合规性审计主要检查工程变更是否按规定程序进行，各项手续是否齐全，审批权限是否准确。这项审计旨在揭露工程管理中存在的问题。

4.工程变更费用的合理性

工程变更的费用审计应该分外留心原设计合同价中这部分内容预算的处理。防止同一部位、工序重复计价以及关于变更部分的费用是否严格按照承发包双方事先规定计价取费规定处理。

（四）A：处理——加大处理力度，提高管控的有效性

经过绩效考核与审计管理之后，就该对考核的结果与审计的后果进行处理。

1.对于绩效考核，一般来说，建设单位在支付勘察、设计、监理、施工单位费用的时候都应该按照事前约定，若考核不合格，则扣除一定的费用作为惩罚或补偿。若由建设单位内部管理不善而造成损失，此考核将与管理部门的绩效奖金直接挂钩。

2.审计结果的处理，对因主观错误导致的设计变更，应追究责任方的责任。一是若由于设计部门的错误或缺陷造成的变更费用以及据此消耗的补救费用，应向设计单位提出索赔。二是若由于监理单位的失职或错误指挥造成设计变更应由监理单位承担一定费用。三是若由于施工单位施工不当或错误，变更费用由施工单位自负，若对工期、质量、造价造成影响的，还应根据合同规定进行索赔。四是若由于建设单位的原因造成损失浪费，将追究有关责任人的责任，如涉及违法犯罪的，应移送司法机关处理。

此外，在考核与审计的过程中对于认可的成功经验要加以肯定，或者模式化或者标准化以适当推广；对于否定的失败的教训要加以总结，以免重现，并且将它转化为新的风险纳入风险库进入PDCA循环中，进行下一轮管理控制。