自然资源资产经济责任审计中的问题及对策

近几年来，我国经济迅猛发展，随着不断加快的城市化进程，环境污染也日趋严重，环境承载力无法负荷当前的社会发展需求，经济可持续发展与环境承载力之间的矛盾越来越突出。党的十八大以来，国家大力推进生态文明建设，并将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体规划。粗放式的经济发展（吴勋和樊钰，2021）导致我国生态环境破坏严重，如出现乱砍滥伐、随意倾倒污染物、雾霾天频发等现象。总体来说，生态环境保护与经济发展还存在一定程度的矛盾，长期下来积累了许多生态问题。因此，日益严重的生态环境已经成为经济高质量发展的短板和瓶颈。

一、自然资源资产经济责任审计中存在的问题

（一）环境监测困难

审计工作的前提是获得准确的自然资源数据。然而，由于我国自然资源丰富，地形复杂，不同地区自然资源特点不同，专业人才缺乏，自然资源数据获取存在较大问题或滞后。数据库中信息分散、不完整、不准确，使各地区、各部门难以掌握当地自然资源的数据信息，这是当前审计工作中普遍存在的问题。目前，我国尚未在全国范围内开展系统、完整的自然资源监测，自然资源的内涵和分类也没有统一，导致土壤矿产资源、森林资源、草原资源、土地资源、海洋资源、气象资源、水资源7个社会行政主管部门采用的分类体系、技术标准、调查方法等各不相同。存在部门间自然资源数据库不一致甚至矛盾的问题，特别是耕地、森林、草原、滩涂等数据，重复重叠严重，增加了自然资源审计数据获取的难度。

（二）完善的绩效评价体系尚未建立

自然资源资产绩效审计是自然资源资产审计的一部分。开展自然资源资产审计实施的绩效评价，自然资源资产绩效审计的顺利开展有完善的绩效评价体系支撑。由于我国自然资源资产审计的理论研究和实践活动开展较晚，自然资源资产审计的绩效评价指标体系还不完善。现有的自然资源资产审计绩效评价体系在一些文件中仅表现为原则性规定的形式，缺乏具体明确的绩效指标对其进行规范。目前自然资源资产审计的绩效评价体系主要由各地区自行设计和实施，自然资源资产审计的实施效果确实有一定程度的影响，间接阻碍了自然资源资产审计在各地区之间的沟通。

（三）审计实施、结果评价和应用迫切需要创新

1.审计组织不够科学。在审计过程中，可能会出现对同一审计对象的重复审计，这无疑在审计人员数量有限的情况下加重了审计任务。而且，长期以来，“重经济轻环保”的现象在党政领导干部执政过程中无处不在，导致经济责任与环保责任失衡。传统的单一责任审计组织模式难以将经济责任和环境责任有机融合，无法有效发挥责任审计的作用。

2.审计评价指标、责任界定和分级评价难以把握。评价指标大致可分为上级政府和主管部门的评价指标和行业管理标准，缺乏统一规定。在审计的实际工作中，存在着忽视真实性和合法性，过于注重指标数据的数量的行为。此外，不同地区同类型自然资源资产审计的评价指标不一致，存在很大的随机性。

二、自然资源资产经济责任审计对策

（一）关注国家资源战略的实施情况

自然资源审计涉及土地资源、水资源、森林资源、大气等多个战略性重点生态领域。这些领域与人们的生存和生活息息相关。在生态文明建设中，领导干部政策执行的效果和效率纳入审计的范围和评价。分析地方政府在大力发展地方经济的同时是否忽视环境建设，密切关注区域内污染型和资源型企业的排污情况，评价地方政府是否充分考虑生态可恢复性和环境承载力，设置生态红线等。制定发展战略时，实地检查地方政府生态文明建设责任落实情况，对违规的环境污染行为予以关注。有没有与后期环境恢复、维护、使用、发展相关的具体文件？比如在水资源资产审计中，要关注水资源的供给侧和需求侧，政府要建设和管理水利基础设施，使水资源的质量和数量能够满足社会各个层面的需求，水资源能够循环利用。管理社会生产生活各领域的水资源使用量，在保证可持续发展的前提下，最大限度地利用水资源。

（二）建立健全经济责任审计制度

自然资源部要在党政领导的领导下，建立健全涉及纪检、组织、人事、财务、资产、审计等相关部门的经济责任审计联合制度，共同探讨权力运行的制约和监督管理机制，共同起草经济责任审计制度，起草年度审计计划，审查经济责任审计计划，监督经济责任审计工作进展， 协调解决经济责任审计工作中遇到的困难和问题，推动经济责任审计结果整改和干部考察检查。在审计期间，改变单一的离任审计，改变一般的集中审计，提倡领导干部任职期间的经济责任审计，注重任职期间的经济责任审计。研究确定任职审计对象的方法和原则，对负责重大经济事项决策和执行的领导干部形成重大经济事项跟踪审计机制，纳入日常监督审计范围。在审计评价上，逐步形成自然资源内部管理中领导干部经济责任审计评价标准，并根据岗位权责统一、权责一致的原则，结合管理目标、标准等因素，制定适合自然资源经济责任审计的审计评价体系，包括绩效认定、责任认定和绩效。在充分的审计证据支持下，定性评价与定量评价相结合，可以使审计结论真实、客观、公正。

（三）完善绩效评价指标体系

自然资源资产审计主要针对自然资源资产的开发、治理和保护以及自然资源资产专项资金的使用情况。因此，自然资源资产审计绩效评价指标体系至少应包括技术绩效指标、经济绩效指标和社会效益指标。技术指标主要体现在自然资源资产开发、保护和治理效果评价，经济绩效指标主要体现在资金管理评价，社会效益指标主要体现在利益相关者对资源环境开发利用和保护的满意度。由于不同的自然资源在具体属性上存在差异，因此需要针对不同的自然资源资产设置不同的绩效评价指标体系。此外，为了提高自然资源资产审计的效率，地方政府可以借鉴其他地区的绩效评价指标，相互学习。

（四）开展领导干部自然资源任中审计管理

目前我国自然资源资产审计主要通过领导干部自然资源离任审计进行，忽视了领导干部自然资源离任审计制度的建立。开展领导干部任职期间自然资源审计活动，即在领导干部任职期间，加强对自然资源资产开发、治理和保护以及自然资源资产专项资金使用的管理，开展审计活动。目前我国只开展领导干部离任自然环境审计，时效性较差。离任审计时评价领导干部对自然资源和资产的保护为时已晚。此外，资源管理和恢复成本高，难以根据自然资源和资产的审计接管情况来评价领导干部的绩效，导致“唯GDP论”根深蒂固。因此，有必要完善我国自然资源资产审计相关法律法规，鼓励各地开展领导干部自然资源审计管理，提高社会各界的资源节约和环境保护意识。

（五）审计实务水平

1.创新审计组织。一是借鉴和依托经济责任审计发展模式，创新组织方式，强化组织保障，构建制度体系。二是实行经济责任与环境责任联动，提高审计效能。

2.评价指标的合理选择与评价模型的构建。审计人员在审计规划阶段要充分了解本地区的自然资源禀赋和整体环境质量，针对不同情况选择不同的评价指标，要符合当地实际情况。在选择评价指标时，应考虑不同资源的属性以及资源对当地环境和经济的可能影响。比如在审核水资源的时候，有些地区水资源比较丰富，要多注意水质监测和水污染；部分地区水资源匮乏，应更加关注年供水量、取水量、用水量和地下开采情况。

3.建立环境信息公开制度。政府要大力推进环境信息公开，建立完善的重大环境事故报告和环境信息评价制度机制，努力建立能够共享环境信息的数据平台。同时，要落实政府环境信息公开监管办法，督促政府相关部门完善环境信息公开制度，梳理责任关系，将相关法律责任明确到具体的政府机构和个人。上级机关、纪检监察机关、社会公众和新闻媒体可以加强问责，努力消除一些地方或部门政府环境信息公开走过场的现象。

（六）内部监督和问责制度

通过将自然资源资产的保护、开发和利用纳入领导干部评价体系，通过评价体系检验领导干部对限制区域自然资源的重视程度和工作开展情况。同时，也要明确领导干部在自然资源资产审计中的责任模块和责任大小，通过扩大审计范围实现对领导干部履行自然资源资产职责的监督，通过公平公正的责任和合理的评价，严肃追究和惩处滥用职权、违法违规的领导干部。最后，由于自然资源资产审计工作量大，发现自然资源和资产破坏损失的实际情况需要很长时间。因此，有必要建立领导干部在任职和离任期间监督自然资源资产变动的终身问责制度。一旦自然资源资产受损或丢失，应采取地毯式取证和法律手段，严惩和追究责任；互联网平台也可以是

（七）完善自然资源资产审计内容

由于自然资源资产涉及的类型、数量和内容形式多，仅靠县级审计机关和相关企业组织很难收集和获取自然资源资产信息。信息时代，在信息数据爆炸的背景下，需要在审计机构等部门建立统一的自然资源资产信息系统数据库和统一的信息数据标准。其中，VR技术和云存储是云计算技术在大数据时代的衍生品。利用这两项技术，可以对自然资源资产的数据进行有效的收集、整理和处理，并对收集到的自然资源信息数据进行分析，从而为自然资源政策的实施和完善提供预测和数据参考。县级审计机关和地方政府应当与其他行政单位、研究型大学等机构合作，建立自然资源资产数据库。比如地质局采集的土地信息、农业局采集的生物资源等相关数据都是统一标准录入的。同时，各单位、各事业单位人员定期对各自权限内的自然资源资产数据进行补充和更正，有效提高自然资源资产数据库的完整性和真实性。这有利于审计人员在对比审计数据时提供有效的数据支持和匹配，大大减少审计人员在为审计自然资源和资产进行数据检索时所消耗的人力、物力和财力。

（八）加大自然资源资产审计专业人才培养

自然资源资产审计是一项生态与审计相结合的复合工作。与其他专业审计相比，自然资源资产审计需要更多的专业人员。因为自然资源资产审计是一项注重自然资源资产开发、治理和保护以及自然资源资产专项资金使用的工作。这就要求审计自然资源资产的人员要具备较高的专业素质，掌握全面的专业知识。他们不仅要有专业的财务审计知识，还要熟悉与环境保护相关的法律法规。因此，我国需要定期对相关审计人员进行专业技能培训，确保审计人员掌握最新的会计和环境知识及法律法规，培养复合型审计人才。此外，引进专业人才也是提高自然资源资产审计人员素质的有效途径。不同的专业人员可以在不同的审计中发挥重要作用。注：原文已在《经济管理》（2022年第二期）上发表 ，来源山东省审计厅网站

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