地方国有企业内部控制活动存在的主要问题及建议

地方国有企业基于其职责定位，在服务地方经济社会发展，增进民生福祉等方面肩负着特殊的历史使命。与此同时，地方国有企业内部治理结构不健全，运营风险把控不到位，控制活动不规范等问题相对突出，一定程度上影响了其职责使命的有效发挥。国家审计立足服务经济社会发展，在引导地方国有企业健康发展上责无旁贷，在推动地方国有企业制度优化上当仁不让，在破除地方国有企业沉疴顽疾上义不容辞。

一、地方国有企业在内部控制管理中存在的主要问题。

现阶段的地方国有企业，多以融资类的“城投”“城资”和“城建”等公司及提供公共服务的“供水”“供热”和“供气”等公司为主。其治理结构相对单一，在内部控制管理中存在的问题也比较集中。笔者结合审计工作实际，将地方国有企业在内部控制管理中存在的主要问题总结如下。

1.企业内部机构设计不科学，权责分配不合理。有些企业在内部机构设置方面规范化不足，未能形成各司其职、各负其责、相互制约和相互协调的工作机制。

一是企业未能及时制定组织结构图、业务流程图、岗位说明书和权限指引等内部管理制度，机构重叠、职能交叉、推诿扯皮等现象常发，严重影响企业运行效率。二是“三重一大”事项决策程序不当，“一支笔”现象严重。有些企业既没有对“三重一大”的标准进行明确，也没有实际履行集体决策审批或者联签制度，严重影响决策科学性和透明度。三是企业在确定职权和岗位分工过程中未能按照不相容职务分离原则，将可行性研究与审批、决策审批与执行、执行与监督检查等分离，致使部分岗位权责过于集中。四是内部监督部门形同虚设，缺乏独立性。有些企业虽然设立了内审机构，但将其与财务部门合并，独立性不足。

2.企业发展战略不明，致使企业盲目发展。有些企业由于发展战略不明，出现脱离企业实际能力或偏离主业过度扩张行为，最终导致经营失败。

一是企业主责主业不明，盲目进行对外投资。有些企业希望通过利用财务杠杆原理获利，将融入资金进行再投资，但可能会因为管理人员水平不足，事前风险评估走马观花，投后管理形同虚设等一系列原因造成更大损失。二是企业盲目扩张，导致机构臃肿、成本高昂。有些企业在承担地方基础设施建设项目过程中，为求集约化经营，组建建筑、设计、监理、工程审计等公司等承接自身项目，有的甚至连建材、机械、劳务派遣等都要加到集团体系中来，这种“摊煎饼”式的扩张方式，不仅不会节省成本，反而会因为管理能力跟进不到位、人力资源成本过度膨胀、缺乏市场化比价竞争等一系列因素引发更多的资源浪费和腐败问题。

3.人力资源管理不严格，致使企业经营效率低下。地方国有企业因其特殊的身份背景及外部社会环境影响，在人力资源管理方面饱受诟病，严重影响企业经营效率的提升。

一是人才招录及选拔过程不透明，有些企业未制定并落实员工公开招聘制度，存在程序不公开、过程不透明现象，易诱发因事设岗、以岗选人等违规问题。二是企业未建立员工培训长效机制，在后备人才队伍建设，促进全体员工知识、技能持续更新上用力不足。三是员工考核体系不完善。有些企业没有建立严格的员工考核管理办法。有些企业虽然建立了相关制度，但考核指标设置不科学，存在不同岗位员工共性考核指标比重过大、大量考核指标目标值难以量化等现象。有些企业存在管理人员考核过程不公开不透明现象，且考核结果偏离实际，未能真正发挥考核的激励约束作用。

4.资金活动管理不到位，造成国有资金损失浪费。这里的资金活动主要指企业筹资、投资和资金运营等活动。

一是存在筹资成本过高现象。有些企业在通过融资租赁等方式融入资金过程中，通过服务费、咨询费等方式额外支付融资费用，变相堆高筹资成本。二是存在违规改变贷款资金使用用途现象。有些企业会将“项目贷”资金空转后用于其他项目支出。三是存在资金闲置现象。有些企业在融入资金后未能如期使用，造成大量资金沉淀并承担利息损失。四是存在应收款项清理不及时现象。有些企业存在对外出借资金并未按期催收应收本金及利息等现象，同时在财务杠杆作用下造成更大损失。

5.采购业务管理不规范，易发生舞弊或资金损失。这里的采购业务主要指企业对工程、货物和服务的采购。

一是未制定切实可行的采购业务组织管理办法。由于国有企业不受《政府采购法》等约束，有些企业在货物及服务类采购方面未进行相关制度建设。二是采购活动未落实不相容职务分离原则。有些企业安排同一机构办理采购业务全过程，将采购计划制定与购买，请购与审批，购买与付款、验收等不相容职责的融合。三是采购预算编制不科学。有些企业不编制采购计划与采购预算，采购活动随意性强。有些企业采购预算由采购活动组织机构编制，且缺乏外部监管和审核。

6.资产管理不到位，造成国有资产损失浪费。这里的资产主要指固定资产、存货及无形资产。

一是新购置不动产权属不清。有些企业购置资产后仅签订购买合同，未按规定及时办理权属变更登记手续。二是未建立资产明细台账。有些仅在账务处理上进行总额管理，未建立资产目录并对每项资产进行编号。三是未建立并落实资产盘点清查制度。有些企业未按有关要求对存货及固定资产每年至少进行一次全面清查。四是未落实不相容职务分离控制原则。有些企业未在存货的请购与审批，采购与验收、付款，保管与相关会计记录，发出的申请与审批等环节落实不相容职务分离原则。

7.财务管理不严谨，致使财务报告内容缺乏真实性。有些企业可能受考核压力等方面影响，存在财务报告不真实、不完整现象。

一是收入不真实，主要包含虚增收入、提前或推迟确认收入、隐瞒收入等情况。有些企业将融资融入资金空转后确认为收入。有些企业将应分期确认的收入一次性确认为收入，从而达到提前确认收入的目的。二是成本费用不真实，主要包括虚列、多列、不列或少列成本费用等情况。有些企业将当期发生的费用在往来款中挂账。有些企业组织实施的工程项目建设完成以后不及时转入固定资产，从而延后计提折旧减少当期费用等。三是所有者权益不真实，主要包括虚增、虚减所有者权益等情况。有些企业在对外股权投资过程中，将低价购买的专利权经评估以后高价入账。有些企业将公益性资产作为政府投入资本等。

二、地方国有企业提升内部控制管理水平的有关建议。

地方国有企业提升内部控制管理水平，关键要做到制度先行、监管得力。

1.在制度建设上要找准点、布好局、发好力。没有规矩就不成方圆，没有制度就没有约束。

一是要在权威性上做文章。应建立由主管部门牵头制定的地方国有企业内部控制制度体系，并依靠主管部门强制力推动落实。尤其重点关注企业发展战略不清、采购活动标准不一、员工考核体系不科学、融资成本上限不明等普遍性问题。二是要在高效性上做谋划。企业建立与实施内部控制要落实重要性原则，重要性要求企业关注重要业务事项和高风险领域。地方国有企业建立的内部控制制度不能只看厚度，不看深度，要重“质”而非重“量”。在形式上可以更多的采用结构图、流程图的方式去展示，在内容上要聚焦企业主责主业，在优化组织结构、充分调动员工积极性、加强内部机构制衡性等方面下功夫。三是在适用性上瞄准点。适应性要求企业内部控制应当与企业经营规模、业务范围和风险水平等相适应。相关部门在进行制度建设过程中，要立足当地实际，在吸收借鉴外界先进经验的基础上，做好内部调研工作。要以脚踏实地的态度，去粗取精、去伪存真，研究制定是契合企业自身实际的内控制度。

2.要建立外部监督与内部监督并重的长效机制。企业建立内部控制制度，目的是通过有效执行来提高经营管理水平和风险防范能力，不能让其仅仅成为一部装订精美的书籍被束之高阁。有了好制度，关键看执行，执行好不好，重点在监督。

一是外部监督要及时跟进、做实做细，不能蜻蜓点水、走马观花。外部监督既要有行动力，也要有威慑力，不能雁过无痕，敷衍应付。要充分发挥“旁观者清”的优势，在缕清企业内部控制基本逻辑的基础上找准企业内部控制的关键梗阻，提出切实可行的审计建议。二是内部监督要充分发挥独立性，不能只设机构不履职责。地方国有企业内部监督缺失是普遍性问题，企业管理层应充分认识到自我监督对于提质增效、激发行动力的重要作用，充分保障内部监督机构独立性，将内部监督作为管理企业的重要法宝。

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