政府投资项目前期工作应引起重视

贺方志  薛松 / 文；内审网 / 整编

政府投资项目涉及财政资金数额大，耗用资源种类多，与国计民生关系密切，在很大程度上决定着经济发展的速度、规模、质量和效益，决定着经济能否又好又快发展。近年来，县委县政府十分重视公益性和基础性项目的建设，投入了大量的资源，从根本上改善了城市的基础设施，大幅提高了城市居民的生活水平，有力推动了全县国民经济的全面发展和社会进步。县审计局围绕县委、县政府中心工作，持续加大对这些投资项目的跟踪审计力度。但在审计过程中也发现，部分政府投资项目前期工作深度不够，存在资金来源不可靠、方案论证不充分、规划设计不合理的问题，应予以重视。

一、存在的问题

（一）资金来源不可靠，项目处境尴尬

PPP项目模式作为一种机制创新，可以有效缓解政府债务压力，降低项目融资难度，有助于项目融资成功，但其潜在的资金来源可靠度、制度约束力不足等风险因素常常被忽视。

例如：A项目是我县PPP重点项目，占地面积132015平方米，总建筑面积162948平方米，计划总投资53727万元，计划打造为集创新展示、科技展览、文化休闲等多功能于一体的现代、简约、开放的城市综合体，项目于2017年9月25日开工建设，前期由B公司与C公司合资成立的D公司承建。由于前期对B公司调研不足，对其业务规模、财务状况、社会信用度等情况了解不够，就盲目签订协议，后因建设资金不足全面停工至今，项目无法继续实施。B公司自始至终未投入任何资金，前期B有限公司通过自筹投入资金3964万元“不了了之”，投资目标期望难以实现。审计调查发现，该项目前期未对双方出资责任进行有效约定，资金来源没有可靠的保证，存在较大潜在风险。审计调查过程中，还发现部分工程项目为了解决资金问题，在施工合同中，约定的资本使用成本或让利标准明显过大，存在较大的融资风险；个别合同条款有明显将风险转嫁给政府或建设单位的现象，如：工程实行清单计价招标，但在合同条款内又约定材料价格变动、工程变更、政策性调整等均据实结算；个别重点项目甚至以框架协议代替合同。

（二）方案论证不充分，发展遭遇瓶颈

科学的决策需要合理可行的方案作为必要保障，充分的方案论证是实现领导的科学决策目标重要条件，但通过抽查发现，有的项目立项审批前，没有按照要求编制项目可行性研究报告，有的编制了项目可行性研究报告，但没有对其进行充分的研究论证，报告存在缺项、漏算等问题，对设计方案、投资估算带来较大影响。

例如：E工程施工方案论证不充分，方案中未对施工质量和验收标准进行明确约定，以致结算时出现较大争议，争议涉及金额约2000万元。审计调查还发现，个别政府投资项目缺少可行性研究报告，项目建成后的社会和经济效益缺乏考评标准，投入实际运营费用完全依赖政府财力。

一个政府投资项目往往需要数千万甚至上亿的资金，能否将政府有限的建设资金花在刀刃上，项目建成后能否达到预期的目标效果，它不仅仅是考核决策科学性的标尺，更是检验项目方案充分性的准则，方案论证不合理不仅会让科学的决策付诸东流，其造成的负面影响不可估量，如何通过合理的方案让科学的决策落地生效值得思考。

（三）规划设计不合理，造成损失浪费

近年来，L县大力发展基础教育事业，让所有适龄儿童和青少年在“有学上”的基础上“上好学”，L县教体局连续实施了校安工程、校舍标准化工程、消除大班额工程、全面改薄工程等一系列项目建设。在对乡镇中小学教育审计调查中发现，《山东省日照市L县中小学及幼儿园布局规划（2019-2030）》缺乏前瞻性，目前部分学校规划学位数已不符合实际，生源数量的实际情况与规划差距大，一方面随着城镇化水平加速提升，导致很多学校教学楼内特殊教室都用作普通教室教学，如F中心小学和G中心小学因学生数量增加，学校将特殊教室作为教室使用，特殊教师没有发挥真正的作用，另一方面村小和偏远乡镇生源急剧减少，新建的校舍存在闲置浪费现象，如H小学、J小学、K小学、P小学等11所村小都有教学楼，且部分学校除教学楼外还有平房。

例如：M项目是全县招商引资重点项目，因为选址变化及车间工艺需求等原因车间设计被迫进行调整，造成前期投入大量资金的浪费，新图纸车间层高由11.2m调整为14.2m，Q235钢材换为Q345钢材，另新增了部分梁柱，按新规划设计进行计算发现，仅钢材用量增加费用达35.47万元。

例如：A项目中也存在规划设计不合理的问题，其历经两次设计，第一次由N有公司编制了《L县3D产业园修建性详细规划及竞赛中心建筑方案》，支付规划设计费75.9万元，因与实际不符，该建筑方案无法实施，之后，V公司重新进行了第二次规划设计，总设计费167.51万元。

一个成功的项目从勘察、初步设计再到施工图设计，是一个循序渐进的过程，在这个过程中，设计人员的设计是一个逐步完善的过程，通过广泛的征求意见、反复修改，最后提供较为完美的施工图纸，在设计阶段决定了工程造价的80%。通过审计抽查发现，有些政府投资项目未经认真勘察、设计不切实际，甚至粗制滥造，造成施工中发生重大变更，给施工单位增加工程造价以可趁之机。

二、主要原因分析

（一）调研工作不足

调研工作是政府投资项目前期工作的重要环节，如果在项目前期没有对资本方进行深入调研，对其财力、规模、社会信任度等情况不了解，“草草协议”，盲目上马，很容易导致项目“流产”。

（二）项目设计不优

项目规划设计决定了项目目标是否能够得以实现，也决定了工程造价的基本水准。但部分项目本身存在可行性研究调查不全面不深入、设计方案不优化、建设规模不合理、多报概算资金、建设资金来源不可靠等问题，“带病”上马带来了不容忽视的风险隐患，必然影响项目的顺利实施和绩效目标的实现。

（三）投资审批不严

对可行性研究、建设方案设计、投资概算、施工图设计、预算批复等环节审批不严，对项目更改的必要性、合理性没有监督，对更改造成的损失没有相应的责任制约，“防火墙”失效，导致项目上马后建设规模变动大、投资计划难以落实、项目效益难以发挥、损失浪费严重等问题。

三、审计建议

（一）强化项目前期调研工作

项目建设单位应科学合理地搞好前期调研工作，确保政府投资的经济性，加强对建设项目论证和可行性报告的审查力度，在充分论证调研的基础上，与周边地区的同类项目做横向比较，与县域内的同类项目做纵向比较，根据县域实际情况和拟定建设项目的行业指标、相关标准编制可行性研究报告，并组织相关部门和专家搞好前期调研工作，充分听取和采纳有效、合理的建议，优化可行性研究报告。

（二）建立健全项目设计论证、审核制度

各行业主管部门应会同项目建设单位，组织相关部门和专家进行科学合理的论证，优化设计方案，对设计方案和施工图设计进行严格的审查。

（三）改进政府投资项目运作管理模式

建议政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面，政府投资项目建设过程按照市场经济机制运作。政府投资项目宜委托专业的工程项目管理公司负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，由代建单位严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位，真正做到政府投资项目的投资、建设、监管、使用四位分离。

（四）完善政府投资项目集体决策程序

建议在现有议事规则基础上进一步细化政府投资项目集体决策程序，贯彻民主集中制原则，完善决策机制，规范决策行为，使政府投资项目重大决策有法可依、有章可循，确保政府投资项目廉洁、安全、质优。

（五）建立联合监督制度

建议逐步建立联合监督制衡机制，纪检、监察、发改、财政、住建、审计和使用单位在政府投资项目建设过程中，根据各自的职能对项目实施联合监督。

（六）加大对工程造价的监督力度

建议发展以投资管控为核心的全过程工程咨询服务，实行事前、事中、事后全方位审计监督，多层次控制工程造价，紧跟项目“资金流”、紧贴项目“实体”，切实搞好项目“跟进”审计，充分发挥其在提高政府投资项目成本控制和价值管理水平的职能作用。

（七）推行项目绩效理念

建议更多关注政府投资项目的经济性、效益性和效果性，对政府重点、热点、焦点项目加强“事前论证、事中控制、事后评估”，避免“政绩工程”“形象工程”“半拉子工程”。

（八）严格执行责任追究制度

明确政府投资项目各主体的职责，保证参与工程投资、建设、管理、使用部门密切配合，相互协作，对于因前期工作不到位导致后期损失浪费等问题严肃追究责任。

注：本文系日照市社会科学研究课题“政府投资全过程跟踪审计研究”（2022041）的研究成果

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